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[20]习近平，见前注[16]，第215页。

虽然我国法院经费省级统管的改革目标尚未完全实现，但有一些学者仍在呼吁由中央财政统一负担法院经费，以便在实现方式上与司法权的中央事权属性完全统一起来。如果再加上比法官人数略少的检察官，中央一级的人事管理职责会比较繁重。

在单一制多民族的社会主义中国，这一论断所受到的最大挑战不是来自理论方面，而是来自事权属性与实现方式的不统一。而在单一制国家，除了国家基于历史、文化、民族等原因而专门确定某些区域或某些类型的案件外，其他案件均属于中央司法事权。在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名决定任免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由高级人民法院院长提请省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会任免。实行法官员额制改革之后，各高院法官人数较以前有所减少。一种思路是地方财政每年都应向省级财政上缴用于本地司法机关经费支出的款项。

在一定程度上，司法权享受到了与军事权、外交权类似的待遇。当然，我们也可以将其称之为用务实、变通、适当的实现方式确保司法权的中央事权属性不变。从这方面来说，行政法学与行政学的研究对象是共同的，但行政学要侧重从这个对象中研究我国国家行政管理领导体制、管理方式、管理技术、管理效率等问题。

中国的法治建设虽历时不长，却在全球化浪潮与国内审批制度改革的助推之下面临着同样的趋势。此次会议前后，在各主要法学期刊上陆续刊载了探索行政立法内涵、外延、效力等方面的文章，为行政法学法源的后续研究奠定了基础。既然法律的制定与实施、公共行政组织的建构、行政裁量的规范都需要借力私人参与，来寻求最适合个案诉求的解决方案以实现理性主义与经验主义的调和，那么传统行政法学以封闭、对抗为要义的行政救济路径也应加以修正。借助这一线索，反观我国行政法治的变迁历程，可以更好地理解中国行政法学产生、发展、转型的内在动因。

(28)详细论述参见郑春燕《基本权利的功能体系与行政法治的进路》，载《法学研究》2015年第5期，第28-38页。第四阶段进入审批改革(2013年至今)，出台权力清单，下放审批权限，致力于实现国家治理体系与治理能力现代化①。

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近来多有论文对此进行反思与澄清，参见余凌云《行政法上合法预期之保护》，载《中国社会科学》2003年第3期，第128-139，208页。尽管大陆法系国家内部如德、法两国，在具体法律制度的设计上不尽相同，但均推崇理性之光可使法律成为国家为善的保障机制，坚信精细的类型化分工可以提升法治的专业水准，独立于普通法院的行政法院体系由此成为德、法两国的共同选择。行政合同的契约性源自私法合同的某些本质特征，是私法合同的内在规定性在行政合同中的具体体现，也是行政合同与以‘命令—服从为特征的传统行政行为的区别所在。如1998年国务院《政府工作报告》中所强调的：要按照发展社会主义市场经济的要求，根据精简、统一、效能的原则，转变政府职能，实现政企分开，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。

相较而言，这一阶段学者对依法行政内涵的归纳彰显出更为明显的权利保障立场，试图借行政法对公权力进行一定的制约与抗衡，行政法即控制政府权力的法之观念逐渐深入人心[19]173。然而，法治模式并非变动不居的公式，科技的发展、经济的转轨、文化的交融，都会为法治注入新的内涵。有鉴于此，有学者指出当代行政法学的发展方向：要根除各种混乱现象，唯有从明确国家权力界限，转换政府职能开始，明确哪些领域应由国家直接宏观调控，哪些领域应通过间接调控管理，哪些问题应由市场和个人决定，哪些问题应由私法规则解决。关于权利的宣言或定义，实则为法院判决确立的准则。

司法审查受到法律共同体普遍共识的支持和限制，反过来也推动共识的形成。公民权既要受到保护，又要受到约束。

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[17]39从管理的角度审视法律的作用，与行政学的研究进路殊途同归。依循依法行政内涵的变迁线索，当我们将目光移转到同一时期有关行政法学学科基本框架的研究成果时，控权理念下的制度设计差异便跃然纸上。

1988年、1993年、1998年的三轮国务院机构改革正是朝向这一目标的努力。如此一来，就能在保持执法的统一性的同时，提高执法效率。这场研讨会直面中国公共组织兴起、审批改革深化、行政举措更迭、行政过程政治化的社会现实，呼吁行政法学研究应该应对合法性解释的危机。(二)迈向实质法治的新行政法学随着审批制度改革向纵深推进，国家治理体系与治理能力建设逐步成形，行政法学继行政活动形式创新之后，迎来了更为根本的对行政法治路径的探索。行政法学的终极目标即在于此。2019年4月，国务院《重大行政决策程序暂行条例》正式通过，以程序正当化调整重大利益的行政决策成为法定要求。

(12)当法院对行政的监督从立法者搭建的外在边界迈向权力行使的合理性内核之时，滥用职权标准就有了独立的作用空间。裁量的二元属性决定了无论何种对行政裁量的规范手段，都不应当是扼杀行政裁量权，而应当是以肯定行政裁量权服务并促进社会发展的积极作用为前提，以有利于行政裁量权功能的充分发挥、有利于行政裁量权在法治原则之下的正常运作为目标(26)。

[27]68行政权力与公民权利分属两个完全不同的系统，不能成为一对矛盾中的两端，也就不能以是否平衡来评价两者之间的法律关系。平衡论者首先通过比较，看到了世界各国行政法在近几十年里发生的变革：消极行政的萎缩和积极行政的拓展。

对于后者，当下的学界共识是行政机关行使行政职权产生的关系才属于行政关系。另一本教材《行政法》概括的行政法基本原则如下：1.在党的领导下实行党政分工的原则。

2019年，在国务院正式通过的《重大行政决策程序暂行条例》中，未将五项程序列为必经程序。这些法律强调并突显了这一轮机构改革的核心思想，在机构职责、领导职数、干部任期等方面着墨甚多。与早期的研究不同，2012年《行政强制法》对行政强制执行的设定权做了最为严格的法律保留规定。(14)1949年2月，毛泽东同志批准发布了《中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，正式宣布与国民党时期的法律传统割裂。

审批改革成为推动国家治理，实现政府、市场与社会良性互动的着力点。2013年，国务院发布《机构改革和职能转变方案》，明确要求深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，充分发挥市场与社会的作用，全面打造服务型政府(21)。

[46]103-104过程透明、参与充分的公共意志形成程序由此获得特殊权重，成为补强程序传统控权功能的新生价值。(一)审批改革引发的治理变革与行政法学震动自1993年国务院将适应社会主义市场经济体制作为政府职能转变的首要目标以来，我国广泛存在的审批制度因与市场配置资源的基础作用不符而成为巨大的掣肘力量。

高杰《论我国直辖市基层政权体制的改革》，载《法学研究》1987年第5期，第1-7页。行政机关不再坚持传统高权行政的命令者姿态，而是在给出建议、信息或者指引之后，尊重行政相对人的自主选择。

而具备这种能力的，正是经人民选举产生的议会，当法官裁断案件而有欠缺立法条文时，他实质上是在创制法律，这就会有损分权原则[2]29。它(法律)是工人阶级意志的体现，是实现无产阶级专政历史任务的工具，其目的在于建立、巩固和发展社会主义的经济基础，促进社会主义革命和社会主义建设，以达到消灭剥削、消灭阶级，实现共产主义的目标。从对行政法学的基础理论到具体制度或行为的研究，无不跳跃着效率的脉动。更重要的是适度调整规范与所规范事实的距离，借由解释把新的社会事实吸纳入规范的内涵，其目的不在合理化违法的事实，而在依循法律的真正规范意图，缩短单纯因社会发展而产生的规范距离[50]10。

域外行政法实践与学理的转型触发了国内部分学者对中国行政法学基础理论的反思。利益平衡逐步成为弥补制定法和判断法缺陷的重要方法等等。

面对当时行政处罚权分属不同机关，多个部门可以对同一领域的违法行为执法的现状，有学者建议设立专门的执法机构，为了避免混淆，法律应对行政执法机构的设立、职能范围等作出明确的规定，使它既隶属于行政机关，又具有一定的独立性，能独立行使行政处罚权[16]19。在此背景下，1982年《宪法》第八十九条第一款第(一)项首次规定，国务院有权根据宪法与法律制定行政法规。

⑨试图放宽行政机关的强制执行权范围，目的在于体现行政的高权特性，即当行政相对人拒不执行行政决定时，让更多行政机关拥有直接启动强制执行的权限，以确保执行的高效。朱新力也有过类似观点：它(现代行政法原则，笔者注)赋予人民法院对行政主体的具体行政行为进行深度上全面监控的权力。

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